تويت
جامعة ابن زهر - كلية الحقوق أكادير
الفصل الخامس - مسار القانون العام
وحدة المرافق العمومية الكبرى
محاضرات المرافق العمومية ، الدكتور بوشرمو نبيل
السنة الجامعية: 2021-2022
محاضرات في المرافق العمومية الكبرى ، من إعداد الدكتور نبيل موشرمو أستاذ باحث قي القانون العام بجامعة ابن زهر كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية بأكادير، هذه المحاضرات موجهة لفائدة طلبة الفصل الخامس ، مسار القانون العام، برسم السنة الجامعية: 2021-2022.
تقديم :
تسعى الدولة الحديثة لتحقيق وظائفها وأهدافها إلى القيام بأنشطة متعددة في سبيل إشباع الحاجات العامة. وتتخذ هذه الأنشطة الإدارية للدولة أسلوبين أساسيين هما: أسلوب الضبط الإداري وأسلوب المرفق العام، واللذان يعتبران من أساسيات أدوار الدولة.
يتحدد أسلوب النشاط الإداري الأول، في تنظيم ومراقبة أنشطة الأفراد من أجل حماية المصلحة العامة في إطار ما يعرف بالشرطة الإدارية أو أسلوب الضبط الإداري. إذ يتمثل هذا الأخير في إفساح المجال للنشاط الفردي أو الخاص للقيام بجانب من مهمة إشباع الحاجات الأساسية للأفراد ولكن وفقا الضوابط معينة، حيث لا تترك الإدارة في هذا الجانب للأفراد ممارسة النشاط الفردي دون قيود، بل تفرض رقابتها عليه لدى ممارسة الأفراد لهذا النشاط بهدف حماية النظام العام.
ينما الأسلوب الثاني للنشاط أو العمل الإداري يتجلى في أداء الخدمات العمومية للمواطنين من خلال أسلوب المرفق العمومي، والذي يتمثل بدوره في إنشاء المشروعات وتسييرها وإدارتها وتنظيمها والإنفاق عليها وذلك بغرض الإشباع المباشر للمطالب الأساسية للأفراد. وهو بهذا، يعتبر مظهرا لنشاط الدولة وشكلا من أشكال تدخل الدولة في الميدان الاقتصادي والاجتماعي بطريقة مباشرة أو غير مباشرة لإشباع حاجات المواطنين باسم المصلحة العامة.
والمرفق العام يعتبر حقيقة اجتماعية ومؤسساتية، فهو يضم مجموعة من الأنشطة التي تقع تحت المسؤولية المباشرة أو غير المباشرة للدولة وهيآتها، من منطلق كونه يدخل في دائرة عمل الدولة. بل وصفه الأستاذ "شوفالييه" بأنه تلك الأسطورة الشرعية التي تنقش صورة الدولة الكريمة التي تفتح صدرها وتبذل كل طاقاتها أجل تحقيق الأفضل للعموم، فهو يشكل المفتاح لتكوين مفهوم الدولة وهذا ما يفسر من تطور مفهوم المرفق العام وفقا لتطور مفهوم الدولة. من جهة أخرى يعتبر المرفق العام المظهر الإيجابي لنشاط الإدارة، إذ تتولاه بنفسها أو بالاشتراك مع الأفراد وتسعى من خلاله إلى تحقيق المصلحة العامة. تبعا لذلك فإن مفهوم المرفق العام يرتبط بمجموعة من المفاهيم الأساسية وخاصة مفهوم المنفعة العامة.
تعتبر فكرة المرافق العامة الكبرى الوطنية أو المحلية، من أهم موضوعات القانون الإداري، حيث تعود إليها أغلب النظريات والمبادئ التي ابتدعها القضاء الإداري. على أساس أنها النتاج النظري للتطور التاريخي الذي واكب مسألة انتقال الدولة الحديثة من مرحلة الدولة "الدركية أو الحارسة" إلى مرحلة "الدولة التدخلية". فقد يقف تدخل الإدارة في نشاط الأفراد عند حد تنظيم هذا النشاط، وأحيانا تذهب إلى حد أبعد عندما توجه النشاط الإقتصادي وجهة معينة عن طريق تشجيع من يقوم بنشاط اقتصادي معين وتقديم التسهيلات له، وأحيانا أخرى تقوم الإدارة بالذهاب بعيدا بتنظيم هذا النشاط الإقتصادي بنفسها.
وقد اتصل المفهوم الكلاسيكي للمرافق العامة الكبرى اتصالا محوريا بوظيفة الدولة ودورها خلال القرنين 18 و19، إذ استمد تحلياته وتمظهراته من الأفكار الفلسفية والسياسية المؤطرة للحياة العامة في مختلف أبعادها. ففي ظل المذهب الحر المجسد بمقولة "دعه يعمل، دعه يمر"، كانت الدولة الرأسمالية التقليدية أو الدولة الدركية تنحصر وظيفتها في إشباع الحاجيات العامة من خلال أدوار إدارية تقليدية ومحددة في تلك الأعمال التي ترمي إلى جلب الريح بالقدر الذي يتطلبه بلوغ المنفعة العامة، من قبيل تنظيم الجيش، الشرطة، القضاء، الخدمات الإدارية، إلى غير ذلك.
خلال هذه المرحلة، تميز مفهوم المرفق العام بالمحدودية والضيق إلى جانب أنه شكل المعيار الأساسي الذي استند عليه تحديد اختصاص القضاء الإداري في المنازعات ذات الصبغة الإدارية، وهو ما دفع الفقه إلى وصف القانون الإداري خلال القرن التاسع عشر بأنه قانون المرافق العامة.
وشكلت الأزمات الاقتصادية والاجتماعية خلال بدايات القرن العشرين، بداية من الحرب العالمية الأولى لعام 1914، وبروز المذهب الشيوعي مع الثورة البلشفية الروسية لعام 1917، ومرورا بالآثار القوية والبالغة للأزمة الاقتصادية العالمية لسنة 1929 وتأثيرها السلبي على الاقتصاديات الليبرالية، وصولا إلى الحرب العالمية الثانية، دافعا لمراجعة وتطوير جملة من القواعد الناظمة للمذهب الرأسمالي. ولا سيما طبيعة أدوار ووظائف الدولة في الميادين الاقتصادية والاجتماعية والثقافية، في اتجاه الانتقال إلى مرحلة جديدة قوامها لعب الدولة دور الفاعل الرئيسي في الميدان الاقتصادي.
هذا التحول الوظيفي للدولة تحسد في تبني سياسة تدخلية في النشاط الاقتصادي العمومي. ما نجم عنه إنبعاث أشكال جديدة للمرافق العامة تخضع في منازعاتها القضائية لقواعد قانونية تزاوج بين القواعد المستمدة من القانون العام وقواعد القانون الخاص.
هذا التطور، ساهم بنهاية المفهوم التقليدي للمرافق العامة، ورسخ بالتالي غموض تعريف المرفق العام في ظل هذه المرحلة، على علة تنوع المرافق العامة وتعدد أنماط تنظيمها وتدبيرها، وتعقد علاقات الشراكة الرابطة بين أشخاص القانون العام وأشخاص القطاع الخاص. خاصة مع التحول الحاصل في ثمانينات القرن الفائت، تراجعت مجموعة من الدول من تطبيق سياستها التدخلية في الميدان الاقتصادي، من جراء بروز المذهب النيو ليبرالي وإعادة الاعتبار لمبدأ حرية المبادرة الخاصة، مما دفعها إلى تطبيق برامج التقويم الهيكلي، وتبني سياسة الخوصصة، وتراجع الجماعات المحلية عن مباشرة التسيير المباشر للمرافق العامة المحلية لفائدة المقاولة الخاصة.
بعد هذه التوطئة العامة، فإن دراسة نظرية المرفق العام باعتباره أحد صورتي النشاط الإداري تستلزم البحث في مجموعة من المحاور الأساسية، وفق خطة بحث منهجية مقسمة على فصلين رئيسيين التبسيط مسألة فهم النظرية واستيعابها.
وهكذا، سيتم العمل في الفصل الأول، على دراسة المحاور التالية :
- تطور نظرية ومفهوم المرفق العام؛
- أنواع هذه المرافق العمومية؛
- النظام القانوني للمرفق العام من إنشاء وتنظيم وإلغاء؛
- ثم الوقوف على المبادئ الأساسية التي تحكم تسيير وإدارة المرفق العام.
على أن يتم في الفصل الثاني،
- معالجة أساليب وطرق إدارة المرافق العمومية .
الفصل الخامس - مسار القانون العام
وحدة المرافق العمومية الكبرى
محاضرات المرافق العمومية ، الدكتور بوشرمو نبيل
السنة الجامعية: 2021-2022
محاضرات في المرافق العمومية الكبرى ، من إعداد الدكتور نبيل موشرمو أستاذ باحث قي القانون العام بجامعة ابن زهر كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية بأكادير، هذه المحاضرات موجهة لفائدة طلبة الفصل الخامس ، مسار القانون العام، برسم السنة الجامعية: 2021-2022.
تقديم :
تسعى الدولة الحديثة لتحقيق وظائفها وأهدافها إلى القيام بأنشطة متعددة في سبيل إشباع الحاجات العامة. وتتخذ هذه الأنشطة الإدارية للدولة أسلوبين أساسيين هما: أسلوب الضبط الإداري وأسلوب المرفق العام، واللذان يعتبران من أساسيات أدوار الدولة.
يتحدد أسلوب النشاط الإداري الأول، في تنظيم ومراقبة أنشطة الأفراد من أجل حماية المصلحة العامة في إطار ما يعرف بالشرطة الإدارية أو أسلوب الضبط الإداري. إذ يتمثل هذا الأخير في إفساح المجال للنشاط الفردي أو الخاص للقيام بجانب من مهمة إشباع الحاجات الأساسية للأفراد ولكن وفقا الضوابط معينة، حيث لا تترك الإدارة في هذا الجانب للأفراد ممارسة النشاط الفردي دون قيود، بل تفرض رقابتها عليه لدى ممارسة الأفراد لهذا النشاط بهدف حماية النظام العام.
ينما الأسلوب الثاني للنشاط أو العمل الإداري يتجلى في أداء الخدمات العمومية للمواطنين من خلال أسلوب المرفق العمومي، والذي يتمثل بدوره في إنشاء المشروعات وتسييرها وإدارتها وتنظيمها والإنفاق عليها وذلك بغرض الإشباع المباشر للمطالب الأساسية للأفراد. وهو بهذا، يعتبر مظهرا لنشاط الدولة وشكلا من أشكال تدخل الدولة في الميدان الاقتصادي والاجتماعي بطريقة مباشرة أو غير مباشرة لإشباع حاجات المواطنين باسم المصلحة العامة.
والمرفق العام يعتبر حقيقة اجتماعية ومؤسساتية، فهو يضم مجموعة من الأنشطة التي تقع تحت المسؤولية المباشرة أو غير المباشرة للدولة وهيآتها، من منطلق كونه يدخل في دائرة عمل الدولة. بل وصفه الأستاذ "شوفالييه" بأنه تلك الأسطورة الشرعية التي تنقش صورة الدولة الكريمة التي تفتح صدرها وتبذل كل طاقاتها أجل تحقيق الأفضل للعموم، فهو يشكل المفتاح لتكوين مفهوم الدولة وهذا ما يفسر من تطور مفهوم المرفق العام وفقا لتطور مفهوم الدولة. من جهة أخرى يعتبر المرفق العام المظهر الإيجابي لنشاط الإدارة، إذ تتولاه بنفسها أو بالاشتراك مع الأفراد وتسعى من خلاله إلى تحقيق المصلحة العامة. تبعا لذلك فإن مفهوم المرفق العام يرتبط بمجموعة من المفاهيم الأساسية وخاصة مفهوم المنفعة العامة.
تعتبر فكرة المرافق العامة الكبرى الوطنية أو المحلية، من أهم موضوعات القانون الإداري، حيث تعود إليها أغلب النظريات والمبادئ التي ابتدعها القضاء الإداري. على أساس أنها النتاج النظري للتطور التاريخي الذي واكب مسألة انتقال الدولة الحديثة من مرحلة الدولة "الدركية أو الحارسة" إلى مرحلة "الدولة التدخلية". فقد يقف تدخل الإدارة في نشاط الأفراد عند حد تنظيم هذا النشاط، وأحيانا تذهب إلى حد أبعد عندما توجه النشاط الإقتصادي وجهة معينة عن طريق تشجيع من يقوم بنشاط اقتصادي معين وتقديم التسهيلات له، وأحيانا أخرى تقوم الإدارة بالذهاب بعيدا بتنظيم هذا النشاط الإقتصادي بنفسها.
وقد اتصل المفهوم الكلاسيكي للمرافق العامة الكبرى اتصالا محوريا بوظيفة الدولة ودورها خلال القرنين 18 و19، إذ استمد تحلياته وتمظهراته من الأفكار الفلسفية والسياسية المؤطرة للحياة العامة في مختلف أبعادها. ففي ظل المذهب الحر المجسد بمقولة "دعه يعمل، دعه يمر"، كانت الدولة الرأسمالية التقليدية أو الدولة الدركية تنحصر وظيفتها في إشباع الحاجيات العامة من خلال أدوار إدارية تقليدية ومحددة في تلك الأعمال التي ترمي إلى جلب الريح بالقدر الذي يتطلبه بلوغ المنفعة العامة، من قبيل تنظيم الجيش، الشرطة، القضاء، الخدمات الإدارية، إلى غير ذلك.
خلال هذه المرحلة، تميز مفهوم المرفق العام بالمحدودية والضيق إلى جانب أنه شكل المعيار الأساسي الذي استند عليه تحديد اختصاص القضاء الإداري في المنازعات ذات الصبغة الإدارية، وهو ما دفع الفقه إلى وصف القانون الإداري خلال القرن التاسع عشر بأنه قانون المرافق العامة.
وشكلت الأزمات الاقتصادية والاجتماعية خلال بدايات القرن العشرين، بداية من الحرب العالمية الأولى لعام 1914، وبروز المذهب الشيوعي مع الثورة البلشفية الروسية لعام 1917، ومرورا بالآثار القوية والبالغة للأزمة الاقتصادية العالمية لسنة 1929 وتأثيرها السلبي على الاقتصاديات الليبرالية، وصولا إلى الحرب العالمية الثانية، دافعا لمراجعة وتطوير جملة من القواعد الناظمة للمذهب الرأسمالي. ولا سيما طبيعة أدوار ووظائف الدولة في الميادين الاقتصادية والاجتماعية والثقافية، في اتجاه الانتقال إلى مرحلة جديدة قوامها لعب الدولة دور الفاعل الرئيسي في الميدان الاقتصادي.
هذا التحول الوظيفي للدولة تحسد في تبني سياسة تدخلية في النشاط الاقتصادي العمومي. ما نجم عنه إنبعاث أشكال جديدة للمرافق العامة تخضع في منازعاتها القضائية لقواعد قانونية تزاوج بين القواعد المستمدة من القانون العام وقواعد القانون الخاص.
هذا التطور، ساهم بنهاية المفهوم التقليدي للمرافق العامة، ورسخ بالتالي غموض تعريف المرفق العام في ظل هذه المرحلة، على علة تنوع المرافق العامة وتعدد أنماط تنظيمها وتدبيرها، وتعقد علاقات الشراكة الرابطة بين أشخاص القانون العام وأشخاص القطاع الخاص. خاصة مع التحول الحاصل في ثمانينات القرن الفائت، تراجعت مجموعة من الدول من تطبيق سياستها التدخلية في الميدان الاقتصادي، من جراء بروز المذهب النيو ليبرالي وإعادة الاعتبار لمبدأ حرية المبادرة الخاصة، مما دفعها إلى تطبيق برامج التقويم الهيكلي، وتبني سياسة الخوصصة، وتراجع الجماعات المحلية عن مباشرة التسيير المباشر للمرافق العامة المحلية لفائدة المقاولة الخاصة.
بعد هذه التوطئة العامة، فإن دراسة نظرية المرفق العام باعتباره أحد صورتي النشاط الإداري تستلزم البحث في مجموعة من المحاور الأساسية، وفق خطة بحث منهجية مقسمة على فصلين رئيسيين التبسيط مسألة فهم النظرية واستيعابها.
وهكذا، سيتم العمل في الفصل الأول، على دراسة المحاور التالية :
- تطور نظرية ومفهوم المرفق العام؛
- أنواع هذه المرافق العمومية؛
- النظام القانوني للمرفق العام من إنشاء وتنظيم وإلغاء؛
- ثم الوقوف على المبادئ الأساسية التي تحكم تسيير وإدارة المرفق العام.
على أن يتم في الفصل الثاني،
- معالجة أساليب وطرق إدارة المرافق العمومية .